Grenzen der PSD2: Öffnet der EuGH die Tür für ein Nebentätigkeitsprivileg?

Das Wichtigste in Kürze:

1. Die Regulierung als Zahlungsdienstleister nach der PSD2 ist nicht gerechtfertigt, wenn die Geldtransfers nur zur Erbringung einer anderen Leistung, die der PSD2 nicht unterfällt, durchgeführt werden.
2. Ein umfassendes und allgemeines Nebentätigkeitsprivileg ist damit jedoch noch nicht geschaffen. Entscheidend bleibt die konkrete Ausgestaltung des jeweiligen Geschäftsmodells im Einzelfall.
3. Inwieweit die BaFin dieser Entwicklung in ihrer Verwaltungspraxis Rechnung tragen wird, bleibt abzuwarten.

Hintergrund

Sofern es sich bei einer Tätigkeit um einen Zahlungsdienst handelt, kann eine Erlaubnis nach dem Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz (ZAG) erforderlich sein. Konsequenz der Erlaubnispflicht ist die Anwendung einer dem Bankaufsichtsrecht ähnelnden Regulierung auf die betroffenen Unternehmen. Dies kann mit erheblichem finanziellem und organisatorischem Aufwand verbunden sein. Wer eine bestehende Erlaubnispflicht hingegen verkennt und Zahlungsdienste ohne die erforderliche Erlaubnis erbringt, setzt sich aufsichts- und unter Umständen sogar strafrechtlichen Risiken aus.

Mit dem ZAG wird in Deutschland die europäische zweite Zahlungsdiensterichtlinie (PSD2) umgesetzt. Bei der Auslegung des ZAG ist die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) als zuständige nationale Aufsichtsbehörde daher an die Rechtsprechung des EuGH zur PSD2 gebunden.

Während die BaFin die Entgegennahme und Weiterleitung von Geldern durch Angehörige freier Berufe im Rahmen ihrer berufstypischen Tätigkeit grundsätzlich von dem Anwendungsbereich des ZAG ausnimmt, lehnt sie ein allgemeines Nebentätigkeitsprivileg bislang ausweislich ihres veröffentlichten Merkblatts zum ZAG ausdrücklich ab. Infolgedessen können Geschäftsmodelle, bei denen die Weiterleitung von Geldern lediglich eine untergeordnete Nebentätigkeit darstellt, von der BaFin als erlaubnispflichtige Zahlungsdienste angesehen werden, obwohl ihr Schwerpunkt in der Realwirtschaft liegt.

Die Entscheidung des EuGH

In seiner Entscheidung vom 16. Juli 2026 hatte sich der EuGH in der Rechtssache Betaal Garant (C-51/25) mit einem Sicherungsmodell für Bauverträge zu befassen:

Die niederländische Betaal Garant Nederland CV bietet im Rahmen eines dreiseitigen Vertrages mit den Parteien eines Werkvertrags die Stellung von Ersatzsicherheiten für Bauprojekte als Alternative zur Hinterlegung des entsprechenden Betrags bei einem Notar an.

Zur Durchführung dieser Sicherheitsleistung zahlt der Kunde den vereinbarten Betrag auf das Zahlungskonto einer mit Betaal Garant verbundenen Stiftung ein. Nach ordnungsgemäßer Abnahme des Bauvorhabens und mit Zustimmung des Kunden wird der Betrag anschließend von diesem Konto an den Unternehmer weitergeleitet.

Die Zentralbank der Niederlande (DNB) sah in diesem Geschäftsmodell die Erbringung eines erlaubnispflichtigen Zahlungsdienstes. In der Entgegennahme der Gelder der Kunden und der anschließenden Weiterleitung an die Unternehmer erblickte die DNB die Ausführung von Überweisungen, also eine Form von Zahlungsdiensten. Deshalb erließ sie eine zwangsgeldbewehrte Untersagungsanordnung. Die dagegen von Betaal Garant erhobene Klage führte zu einer Vorlage an den EuGH. Dieser entschied, dass die von Betaal Garant durchgeführten Geldtransfers keinen Zahlungsdienst und insbesondere keine Überweisung im Sinne der PSD2 darstellen.

Ausgangspunkt der Entscheidung war eine auf den Wortlaut von Art. 4 Nr. 8 und 24 PSD2 gestützte Auslegung. Danach setzt die Ausführung einer Überweisung voraus, dass der Zahlungsdienstleister das Zahlungskonto des Zahlers führt. Weder Betaal Garant noch die mit ihr verbundene Stiftung führten jedoch Zahlungskonten im Namen ihrer Kunden. Die Zahlungs- und Überweisungsvorgänge wurden stattdessen von den jeweiligen Banken der Beteiligten ausgeführt. Hieraus schlussfolgerte der EuGH, dass die charakteristischen Merkmale eines Zahlungsdienstes in Form der Ausführung von Überweisungen – nämlich das Vorliegen eines Zahlungskontos des Zahlers und die Führung dieses Kontos durch den Zahlungsdienstleister – nicht erfüllt waren.

Für die Rechtsentwicklung dürften indes die systematischen Erwägungen des EuGH relevanter sein. Der EuGH führte nämlich aus, dass nach dem 24. Erwägungsgrund der PSD2 deren strenger Rechtsrahmen nur solche Dienstleister erfassen soll, die Zahlungsdienste hauptberuflich oder gewerblich erbringen. Die Einstufung einer Transaktion als Zahlungsdienst habe nämlich erhebliche rechtliche Auswirkungen, da die Bestimmungen über Zulassung, Beaufsichtigung, Eigenkapitalanforderungen und zivilrechtliche Haftung einen Regelungskomplex darstellen, der durch hohe Anforderungen gekennzeichnet ist. Die Einbeziehung in dieses regulatorische Konzept findet ihren Grund insbesondere in der unmittelbaren Beteiligung des Zahlungsdienstleisters am Transfer von Geldern. Demgegenüber fehlt es an der Rechtfertigung, wenn der Geldtransfer lediglich der Erbringung einer anderen, als Hauptleistung angebotenen Tätigkeit dient, die nicht in den Anwendungsbereich der PSD2 fällt, und nur unter gelegentlicher Nutzung der Zahlungsdienste Dritter erfolgt.

Auch auf das mit der PSD2 verfolgte Ziel eines hohen Verbraucherschutzniveaus lässt sich nach Auffassung des EuGH keine weitergehende Auslegung stützen. Der EuGH betonte, dass dieses Ziel neben den weiteren Zielen der Richtlinie steht, insbesondere der Schaffung von Rechtsklarheit und einer unionsweit einheitlichen Anwendung des Rechtsrahmens. Eine über den Wortlaut hinausgehende Ausweitung zugunsten des Verbraucherschutzes liefe aber gerade der Rechtsklarheit zuwider. Zudem wies der EuGH darauf hin, dass der von Betaal Garant erbrachte Dienst eine Art persönlicher Sicherheit als Alternative zur Hinterlegung bei einem Notar darstellt – eine Tätigkeit, die weder in der PSD2 definiert noch von ihr geregelt ist.

Reichweite der Entscheidung

Die Entscheidung des EuGH bietet einen wichtigen Ansatzpunkt dafür, die Anwendung des ZAG an einer funktionalen Betrachtung des jeweiligen Geschäftsmodells auszurichten. Damit legt sie möglicherweise einen Grundstein für die Entwicklung eines allgemeinen Nebentätigkeitsprivilegs. Denn soweit sich der EuGH mit der Anwendung der PSD2 auf bloße Nebentätigkeiten auseinandersetzt, betreffen seine Erwägungen Zahlungsdienste im Allgemeinen.

Vor diesem Hintergrund dürfte auch eine Einstufung entsprechender Tätigkeiten als Zahlungsdienste in Form von Finanztransfergeschäften mit beträchtlichen Schwierigkeiten verbunden sein, obwohl sich der EuGH, anders als der Generalanwalt in seinem Schlussantrag, zu dieser Frage nicht ausdrücklich geäußert hat. Der Generalanwalt hatte in seinem Schlussantrag vom 26. Februar 2026 hierzu ausgeführt, dass ein Finanztransfer durch seine Unmittelbarkeit und die unbedingte Übertragung des Geldes an den Zahlungsempfänger gekennzeichnet sei. Bei Betaal Garant fehle es an diesem Automatismus, da der Kunde den Geldtransfer durch Verweigerung seiner Zustimmung verhindern könne, falls die Immobilie nicht zu seiner Zufriedenheit fertiggestellt wurde. Zudem sei für die Einstufung der Tätigkeit als Finanztransfer erforderlich, dass sie nicht als akzessorisch oder instrumentell für die Erbringung der Sicherheitsleistung anzusehen sei. Eine ausdrückliche Stellungnahme des EuGH hierzu wäre zwar wünschenswert gewesen, da die deutsche Praxis dem Finanztransfergeschäft, das die Weiterleitung eines vom Zahler empfangenen Betrages durch den Zahlungsdienstleister an den Zahlungsempfänger erfasst, einen Auffangcharakter gegenüber den anderen Arten von Zahlungsdiensten zuweist. Der EuGH war dazu aber aufgrund der auf Überweisungen konkretisierten Vorlagefrage nicht gehalten.

Des Weiteren hat der EuGH keine konkreten Maßstäbe vorgegeben, anhand derer die Aufsichtsbehörden zu bestimmen haben, ob die Weiterleitung von Geldern lediglich eine Nebentätigkeit im Verhältnis zur eigentlichen Haupttätigkeit darstellt. Der Generalanwalt hatte hierzu betont, dass die Strenge der Anforderungen der PSD2 nur sinnvoll sei, wenn sie für gewerbliche Zahlungsdienstleister gelte, und dass diese Anforderungen unverhältnismäßig seien, wenn sie auf Anbieter anderer Arten von Dienstleistungen angewandt würden, die zusätzlich zu ihrer Haupttätigkeit den Transfer von Geldbeträgen als akzessorische Dienstleistung ausführen. Damit verbleibt der BaFin trotz der Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung des ZAG jedenfalls ein nicht unerheblicher Auslegungsspielraum. Bei der Entwicklung entsprechender Abgrenzungskriterien sollte sie sich jedoch von der Frage leiten lassen, ob das Unternehmen durch die Übernahme einer eigenständigen Zahlungsfunktion gegenüber den Beteiligten gerade solche Nutzer-, Fremdgeld-, Sicherheits- oder Wettbewerbsrisiken in marktrelevanter Weise begründet, denen die PSD2 entgegenwirken soll.

Folgen für die Praxis

Unternehmen, deren Tätigkeit sich vom klassischen Finanzsektor deutlich unterscheidet, können das Urteil zum Anlass nehmen, bestehende Geschäftsmodelle, die bislang aus Vorsicht gegenüber der Aufsicht als erlaubnispflichtig behandelt wurden, daraufhin zu prüfen, ob diese Einordnung weiterhin geboten erscheint. Maßgeblich für die Beurteilung bleibt aber auch in Anbetracht der Entscheidung des EuGH die konkrete Ausgestaltung im Einzelfall.

Das Urteil könnte sich insbesondere auf die aufsichtsrechtliche Behandlung von Treuhand- und Sicherungsstrukturen, Schadensabwicklungsmodellen, Franchise-Ketten und Plattformmodellen auswirken. Auch für konzerninterne Cash-Management-Systeme, die die BaFin bislang bei Zahlungen von oder an konzernfremde Personen als erlaubnispflichtig angesehen hat, ergeben sich neue Argumentationsspielräume.

Ausblick

Ob sich aus dieser Entscheidung perspektivisch ein eigenständiges, dogmatisch verfestigtes Nebentätigkeitsprivileg entwickelt, ist gegenwärtig noch offen. In der Rechtssache Betaal Garant hat der EuGH jedoch erkennen lassen, dass eine solche Privilegierung jedenfalls für bestimmte, zur Erbringung einer anderen Haupttätigkeit durchgeführte Nebentätigkeiten in Betracht kommen kann. Insbesondere deshalb ist die BaFin nun gefordert, diese Rechtsprechung im ZAG-Merkblatt nachzuvollziehen.

Bei alledem ist zu beachten, dass sich der europäische Regulierungsrahmen für Zahlungsdienste derzeit im Umbruch befindet. Am 28. Juni 2023 hat die Europäische Kommission Vorschläge für eine Verordnung über Zahlungsdienste (Payment Services Regulation – PSR) und eine dritte Zahlungsdiensterichtlinie (PSD3) vorgelegt. Nach dem aktuellen Zeitplan ist zeitnah mit einer Verabschiedung der finalen Texte zu rechnen. Die PSR soll voraussichtlich 18 Monate nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft treten, sodass mit einer Anwendbarkeit im ersten Halbjahr 2028 gerechnet werden kann. Die Neufassung des Regelwerks könnte auch Gelegenheit bieten, die vom EuGH aufgeworfenen Fragen zur Abgrenzung von Nebentätigkeiten legislativ zu klären.