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Der Regierungsentwurf des Gesetzes zur Stärkung der Integrität in der Wirtschaft

Mandanteninformation Compliance - 


Am 16. Juni 2020 hat das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) den Regierungsentwurf des „Gesetzes zur Stärkung der Integrität in der Wirtschaft“ und einen 17-seitigen Q&A-Katalog veröffentlicht. Hauptbestandteil des Gesetzesentwurfs ist das „Gesetz zur Sanktionierung von verbandsbezogenen Straftaten“ (Verbandssanktionengesetz – VerSanG). Der Zeitpunkt der Veröffentlichung überrascht, da erst am 12. Juni 2020 die vom BMJV gesetzte Frist für die Verbändeanhörung abgelaufen ist. Die Praxis hat in ihren Stellungnahmen beträchtliche Kritik geäußert. Gleichwohl enthält der Regierungsentwurf im Vergleich zum Referentenentwurf von April 2020 und zu der im August 2019 in Fachkreisen bekanntgewordenen Vorfassung nur wenige Änderungen.

 

I. Intention des Gesetzgebers

In Deutschland existiert bislang kein Unternehmensstrafrecht. Vielmehr kann gegen Unternehmen, aus denen heraus eine Straftat begangen wird, lediglich eine Geldbuße nach § 30 OWiG verhängt werden. Aus Sicht des BMJV genügt das derzeitige System nicht, um Unternehmenskriminalität in Deutschland effektiv zu unterbinden, zumal das maximale Bußgeld von EUR 10 Mio. für finanzstarke Unternehmen keine empfindliche Strafe darstelle. Das VerSanG soll daher eine angemessene Ahndung von Unternehmensstraftaten durch eine umsatzabhängige Sanktionsbemessung gewährleisten und gleichzeitig Anreize für eine effektivere präventive und repressive Compliance in den Unternehmen schaffen. Anders als bislang soll das Legalitätsprinzip Anwendung finden: Bei hinreichenden Anhaltspunkten für Verbandstaten muss die Staatsanwaltschaft ein Ermittlungsverfahren auch gegen den Verband einleiten.

II. Anwendungsbereich

Der Anwendungsbereich des Gesetzes ist weit. Erfasst sind sowohl juristische Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, als auch rechtsfähige Personengesellschaften. Die Ertragskraft des jeweiligen Verbandes ist ohne Belang.

Sanktioniert werden Straftaten einer Leitungsperson des Unternehmens, also z.B. von Vorständen, Geschäftsführern und sonstigen Personen, die für die Leitung des Unternehmens in verantwortlicher Position handeln. Begehen andere, nicht leitende Mitarbeiter die Straftat, muss hinzukommen, dass die für sie verantwortliche Leitungsperson diese Straftat durch Maßnahmen der Organisation, Auswahl, Anleitung oder Aufsicht zumindest hätte wesentlich erschweren können. Begehen Leitungspersonen Ordnungswidrigkeiten, bleibt es dagegen bei den bisherigen Regeln zu Unternehmensgeldbußen nach § 30 OWiG.

III. Sanktionsspektrum des Regierungsentwurfs

Ein Kernelement des geplanten Gesetzes besteht in der signifikanten Erhöhung des Sanktionsrahmens bei Vorliegen einer Verbandstat. Der Regierungsentwurf sieht die folgenden beiden Sanktionen vor:

  • Verbandsgeldsanktion (§ 8 Nr. 1 VerSanG-RegE)
  • Verwarnung mit Verbandsgeldsanktionsvorbehalt (§ 8 Nr. 2 VerSanG-RegE).

Die in der Vorfassung des Referentenentwurfs als Ultima ratio vorgesehene Verbandsauflösung (§ 8 Nr. 3 VerSanG-RefE) wurde hingegen auf Druck aus der Praxis ersatzlos gestrichen.

In der Praxis dürfte die Verhängung einer Verbandsgeldsanktion den Hauptanwendungsfall bilden. Sie kann – entsprechend der gegenwärtigen Regelung in § 30 OWiG – bei einer vorsätzlichen Verbandsstraftat höchstens EUR 10 Mio. und bei Fahrlässigkeit maximal EUR 5 Mio. betragen (§ 9 Abs. 1 VerSanG-RegE). Alternativ sieht das Gesetz allerdings eine Orientierung am durchschnittlichen Jahresumsatz vor: Für Unternehmen mit einem Umsatz von mehr als EUR 100 Mio. kann sich die Buße im Falle einer vorsätzlichen Verbandsstraftat auf bis zu 10 % und bei fahrlässiger Tatbegehung auf höchstens 5 % des weltweiten Gruppenumsatzes belaufen (§ 9 Abs. 2 VerSanG-RegE). Grundlage für die Bemessung der Verbandsgeldsanktion sind u.a. die Bedeutung der Verbandstat, Schwere und Ausmaß von Aufsichtspflichtverletzungen und die wirtschaftlichen Verhältnisse des Verbandes. Die Entwurfsbegründung stellt klar, dass zusätzlich zu der umsatzabhängigen Verbandsgeldbuße auch die Abschöpfung von wirtschaftlichen Vorteilen möglich sein soll. Die Strafandrohung kann daher ohne Übertreibung als „drakonisch“ bezeichnet werden.

Ist die Verhängung einer Verbandsgeldsanktion nach einer Gesamtwürdigung aller Umstände nicht erforderlich, um den Verband zu künftigem rechtskonformem Verhalten anzuhalten, kann das Gericht eine Verwarnung aussprechen, diese ggf. mit Auflagen und Weisungen (etwa: Maßnahmen zur Verbesserung der Compliance-Struktur) versehen und die Verhängung einer Verbandsgeldsanktion vorbehalten (sog. Verwarnung mit Verbandsgeldsanktionsvorbehalt. Die Verbandsgeldsanktion wird in diesem Fall erst fällig, wenn der Verband trotz der Verwarnung weitere Verbandstaten begeht oder gegen Auflagen und Weisungen verstößt. Die Umsetzung und Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verbesserung der Compliance-Struktur ist durch Bescheinigung einer sachkundigen Stelle nachzuweisen. Damit eröffnet der Entwurf den deutschen Gerichten erstmals die Möglichkeit zur Etablierung eines aus dem US-amerikanischen Rechtsraum bekannten "Compliance-Monitors".

Im Vergleich zur bisherigen Rechtslage sollen außerdem weitere Verschärfungen Gesetz werden:

  • Möglichkeit eines Naming & Shaming: Wurde durch die Straftat eine große Anzahl von Personen geschädigt, liegt es im Ermessen des Gerichts, ob und auf welchem Weg es die Veröffentlichung der Verurteilung des Verbands anordnet.
  • Eintragung der Verurteilung des Unternehmens in ein sog. Verbandssanktionenregister: Dieses Register wird aber – vergleichbar dem Bundeszentralregister – nicht für jedermann einsehbar sein.
  • Obligatorische Vergabesperre, wenn gegen das Unternehmen eine Sanktion nach dem VerSanG verhängt wurde.
  • Verminderter Beschlagnahmeschutz bei internen Untersuchungen.

IV. Anreizstruktur zu besserer Compliance durch Bonus-Malus-System

Als Korrelat zu der erheblichen Sanktionsschärfung belohnt der Gesetzesentwurf die Compliance-Anstrengungen des Unternehmens. Ein erklärtes Ziel des Entwurfs liegt darin, Compliance-Maßnahmen auf Unternehmensebene zu fördern, indem sie zu einer deutlichen Sanktionsmilderung und im Einzelfall auch zu einem vollständigen Absehen von Bestrafung führen können. Der Entwurf sieht ein „Bonus-Malus“-System vor: Eine effiziente Compliance-Organisation soll sanktionsmildernd belohnt werden, wohingegen sich Defizite in der Compliance sanktionsbegründend oder sanktionsschärfend auswirken.

1. Präventive Compliance und Remediation

Sanktionsmildernd berücksichtigt werden zunächst die allgemeinen präventiven Vorkehrungen zur Vermeidung und Aufdeckung von Verbandsstraftaten (§ 15 Abs. 3 Nr. 6 VerSanG-RegE). Aus der Entwurfsbegründung ergibt sich, dass für die Sanktionsbemessung nicht nur die im Hinblick auf die konkrete Verbandsstraftat relevanten Compliance-Maßnahmen zu berücksichtigen sind, sondern auch die sonstigen Elemente des Compliance-Management-Systems des betroffenen Unternehmens in den Blick genommen werden sollen. Sanktionsmildernd kann sich auch die nachträgliche Anpassung und Verbesserung der Compliance-Strukturen auswirken (§ 15 Abs. 3 Nr. 7 VerSanG-RegE).

Entscheidend ist, dass die Compliance-Organisation nicht nur auf dem Papier existiert, sondern im Unternehmen aktiv gelebt wird. Maßgeblich dürfte ferner das Vorhandensein von klaren Regelungen sowie Zuständigkeits- und Prozessvorgaben für den Umgang mit Compliance-Hinweisen sowie die Aufklärung von Verdachtsfällen sein. Ein solches „Verdachtsmanagement“ einschließlich der Regelung des eigentlichen Investigation-Prozesses ist in größeren, börsennotierten Unternehmen zum Teil bereits vorhanden. Bei vielen, namentlich kleineren Unternehmen besteht insoweit allerdings noch Nachholungsbedarf

2. Sanktionsmilderung durch Internal Investigations

Wenn Unternehmen zur Aufklärung der Verbandstat durch interne Untersuchungen beitragen, kann die Verbandsgeldbuße bis zur Hälfte reduziert werden (§ 17 VerSanG-RegE). Hierfür muss die Untersuchung den folgenden, kumulativ zu erfüllenden Vorgaben genügen:

a. Wesentlicher Aufklärungsbeitrag der internen Untersuchung

Die interne Untersuchung muss wesentlich zur Aufklärung beitragen (§ 17 Abs. 1 Nr. 1 VerSanG-RegE). Als Gegenbeispiel nennt die Entwurfsbegründung den Fall, dass die Strafverfolgungsbehörden den Sachverhalt unabhängig von der Aufklärungsleistung des Unternehmens bereits selbst aufgeklärt haben. Während nach dem Referentenentwurf für die Inanspruchnahme der Strafmilderung genügte, dass das Unternehmen wesentlich zu Aufklärung der Verbandstat beigetragen hat, fordert der Regierungsentwurf nunmehr einen wesentlichen Aufklärungsbeitrag auch hinsichtlich der Verbandsverantwortlichkeit. Es soll folglich nicht genügen, die eigentliche Straftat aufzuklären und die Täter zu ermitteln. Vielmehr deutet der geänderte Gesetzeswortlaut daraufhin, dass darüber hinaus auch zu untersuchen sein soll, ob die Leitungsebene ihre Organisations- und Überwachungspflichten erfüllt hat.

Ist der Sachverhalt den Verfolgungsbehörden bereits bekannt, besteht insoweit das Risiko eines "Wettlaufs" zwischen der staatlichen und der unternehmensinternen Sachverhaltsaufklärung. Die interne Aufklärung schreitet in der Tendenz schneller voran, als die Aufklärungsarbeit der Staatsanwaltschaften. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die interne Untersuchung durch die Geschäftsleitung unmittelbar nach Bekanntwerden der Verdachtshinweise eingeleitet und im Anschluss durch das Unternehmen konsequent vorangetrieben und „gemanaged“ wird. Aus Sicht des Unternehmens ist es daher ratsam, die hierfür erforderlichen Strukturen und Prozesse präventiv zu klären und zu implementieren, um in einem Compliance-Ernstfall ohne Weiteres handlungsfähig zu sein.

b. Unabhängigkeit der Untersuchung

Mit der internen Untersuchung beauftragte Dritte dürfen nicht Verteidiger des Verbandes oder eines Beschuldigten im Rahmen des Sanktionsverfahrens sein. Diese strikte personelle Trennung zwischen dem Untersuchungsmandat und der Strafverteidigung soll die Unabhängigkeit der Untersuchung gewährleisten (§ 17 Abs. 1 Nr. 2 VerSanG-RegE).

Strafverteidigungsmandate und sonstige unternehmensbezogene "Defense-Mandate", etwa zur Abwehr von aus dem Compliance-Sachverhalt resultierenden zivilrechtlichen Haftungsansprüchen, sollten künftig vom eigentlichen Untersuchungsmandat abgegrenzt und gesondert vergeben werden.

c. Kooperation mit den Verfolgungsbehörden

Der Verband muss ferner ununterbrochen und uneingeschränkt mit den Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten (§ 17 Abs. 1 Nr. 3 VerSanG-RegE). Der Entwurf begründet indes keine Verpflichtung, potentielle Compliance-Verstöße bereits unmittelbar nach Kenntniserlangung gegenüber den Behörden offenzulegen. Vielmehr steht es – vorbehaltlich entsprechender behördlicher Ermittlungsmaßnahmen – im Ermessen der Geschäftsleitung, darüber zu entscheiden, ob und wann eine Kooperation mit den Verfolgungsbehörden erfolgt.

Der Zeitpunkt der Selbstanzeige sollte dabei unternehmensintern sorgfältig geprüft werden. Einerseits incentiviert das Gesetz Unternehmen durch die in Aussicht gestellte Sanktionsmilderung, mit einer Selbstanzeige abzuwarten, bis wesentliche Aufklärungsbeiträge erzielt wurden. Andererseits gefährdet ein Aufschub der Selbstanzeige mit zunehmender Dauer die Erfüllung der Milderungsvoraussetzung der umfassenden Kooperation.

d. Vorlage aller Untersuchungsdokumente

Den Strafverfolgungsbehörden müssen alle für die Untersuchung wesentlicher Dokumente zur Verfügung gestellt werden (§ 17 Abs. 1 Nr. 4 VerSanG-RegE). Dies betrifft nicht nur den Abschlussbericht der Untersuchung, sondern auch sonstige, im Rahmen des Untersuchungsverlaufs angefertigte interne Dokumente, etwa auch die Protokolle der durchgeführten Compliance-Interviews.

Aus Sicht der Unternehmen dürfte es ratsam sein, organisatorisch klar zwischen der Untersuchung auf der einen Seite und der Rechtsverfolgung und (Straf-)Verteidigung auf der anderen Seite zu unterscheiden. Durch eine klare, organisatorisch vollzogene und auch nach außen kenntlich gemachte Trennung lässt sich das Risiko zumindest verringern, dass Dokumente, die nicht die Untersuchungsarbeit als solche betreffen, sondern lediglich im Zusammenhang mit der Untersuchung zur Positionierung in gerichtlichen oder ähnlichen Verfahren angefertigt werden, unmittelbar an die Verfolgungsbehörden herausgegeben werden müssen.

e. Beachtung der Grundsätze des fairen Verfahrens

Schließlich sieht der Entwurf vor, dass die verbandsinterne Untersuchung unter Beachtung der Grundsätze eines fairen Verfahrens durchgeführt werden muss. Dies setzt voraus, dass (i) Mitarbeiter vor der Befragung darauf hinzuweisen sind, dass Auskünfte in einem Strafverfahren gegen sie verwendet werden können, (ii) den Befragten das Recht auf anwaltlichen Beistand oder zur Hinzuziehung eines Betriebsrats eingeräumt wird und sie (iii) das Recht haben, die Auskunft auf solche Fragen zu verweigern, durch deren Beantwortung sie Gefahr laufen, dass sie selbst oder Angehörige wegen einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit verfolgt werden (§ 17 Abs. 1 Nr. 5 VerSanG-RegE).

Interviews im Rahmen von Internal Investigations erfahren damit erstmals eine gesetzliche Regelung. In professionell durchgeführten Untersuchungen werden diese Vorgaben indes bereits heute ganz überwiegend eingehalten, sodass sich für die Praxis hierdurch keine gravierenden Änderungen ergeben.

f. Streichung des Erfordernisses der „All-Compliance“

Auf deutliche Kritik aus der Praxis hat der Gesetzgeber die ursprünglich vorgesehene weitere Milderungsvoraussetzung, wonach die verbandsinterne Untersuchung in ausnahmsloser Übereinstimmung mit den geltenden Gesetzen durchgeführt werden musste, vom (bindenden) Gesetzestext in die (für die Auslegung relevante) Gesetzesbegründung verschoben. Dieses Erfordernis der „All-Compliance“ hätte aufgrund der komplexen datenschutz- und arbeitsrechtlichen Vorgaben selbst bei lege artis durchgeführten Untersuchungen die Erlangung der maximalen Sanktionsmilderung erheblich erschwert.

V. Ausblick

Der Entwurf sieht zwar ab Verkündung des Gesetzes eine Frist von zwei Jahren bis zum Inkrafttreten vor. Bereits jetzt ist jedoch absehbar, dass das Gesetz, wenn es in dieser oder ähnlicher Form in Kraft tritt, beträchtliche Auswirkungen auf die Compliance-Landschaft in Deutschland haben wird.

Dies gilt zunächst für den Bereich der repressiven Compliance. Bereits nach geltendem Recht sind Geschäftsleiter zur internen Aufklärung von Compliance-Verstößen verpflichtet. Dagegen besteht keine Verpflichtung, Rechtsverstöße gegenüber den Behörden anzuzeigen oder im Rahmen der Aufklärung mit diesen zusammenzuarbeiten. Vielmehr steht dies, wenn man von gesetzlichen Anzeigepflichten absieht, im Ermessen des Geschäftsleiters. Der Entwurf lässt diese Rechtslage grundsätzlich unberührt. Er stellt allerdings klar, dass sowohl die Aufklärung als auch die umfassende Kooperation mit den Behörden eine zwingende Voraussetzung einer möglichen Sanktionsmilderung darstellen. Zwar wird es auch künftig möglich sein, dass Unternehmen im Rahmen der Sachverhaltsaufklärung nicht kooperieren, sondern sich – unter Umständen auch konfrontativ – gegen die erhobenen Vorwürfe verteidigen. Allerdings dürften sich die – auch haftungsrechtlichen – Risiken eines solchen Vorgehens mit Inkrafttreten des Gesetzes deutlich erhöhen, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass das Unternehmen mit erheblichen Sanktionen behaftet wird, ohne dass insoweit die realistische Möglichkeit einer Sanktionsmilderung besteht.

Im Bereich der repressiven Compliance wird die neue Regelung mithin absehbar nicht nur dazu führen, dass sich die Anzahl von internen Untersuchungen weiter erhöht, und zwar insbesondere auch im Bereich des Mittelstands sowie der öffentlichen Hand, sondern sie wird auch zur Folge haben, dass im Rahmen der Sachverhaltsaufklärung deutlich häufiger mit den Verfolgungsbehörden kooperiert werden wird. In der Konsequenz wird sich die bislang staatliche Ermittlungstätigkeit in vielen Fällen auf die privaten Institutionen verlagern.

Auch auf den Bereich der präventiven Compliance wird die Neuregelung erhebliche Auswirkungen haben. Viele Unternehmen werden infolge der Neuregelung die Investitionen in bestehende Corporate Compliance-Programme erhöhen oder solche erstmals einführen. Neben der Implementierung effizienter Compliance-Strukturen kommt insbesondere auch einer angemessenen Dokumentation der entsprechenden Maßnahmen eine wesentliche Bedeutung zu, um im Rahmen eines etwaigen Sanktionsverfahrens den Nachweis einer effizienten und auch verstetigten Compliance-Struktur zu ermöglichen. Als problematisch dürfte sich in diesem Zusammenhang erweisen, dass es bislang keine Leitlinien des Gesetzgebers, der Rechtsprechung oder der Verwaltung zu den Eckpfeilern eines wirksamen Compliance-Management-Systems und zu einer überregional einheitlichen Sanktionierung gibt. Auch wenn die unmittelbaren haftungsrechtlichen Auswirkungen einer Zertifizierung von Compliance-Systemen zu Recht umstritten sind, lässt sich doch absehen, dass die Nachfrage nach Zertifizierungslösungen mit Inkrafttreten des Gesetzes ansteigen wird.

Das neue Verbandssanktionenrecht wird frühestens in zwei Jahren in Kraft treten. Gleichwohl sollten die betroffenen Unternehmen frühzeitig damit beginnen, sich auf die neue Gesetzeslage vorzubereiten. Insbesondere sollten die vorhandenen Strukturen und Maßnahmen im Bereich der präventiven Compliance sowie die Prozesse und Zuständigkeitsregelungen in Bezug auf die Aufklärung von Rechtsverstößen dahingehend überprüft werden, ob sie den Anforderungen des VerSanG entsprechen. Die Schaffung einer nachweiskräftigen Dokumentation sowohl im Hinblick auf die vorhandenen Compliance-Vorkehrungen als auch in Bezug auf deren tatsächliche Anwendung im Unternehmen stellt eine wesentliche Voraussetzung für die Inanspruchnahme der künftig bestehenden Strafmilderungsmöglichkeiten dar.

 

Diese Mandanteninformation beinhaltet lediglich eine unverbindliche Übersicht über das in ihr adressierte Themengebiet. Sie ersetzt keine rechtliche Beratung. Als Ansprechpartner zu dieser Mandanten­information und zu Ihrer Beratung stehen gerne zur Verfügung:

Dr. Nicolas Ott
Dr. Cäcilie Lüneborg
Dr. Michaela Balke
Dr. Marc Löbbe

DATEIEN:
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